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黨的二十大報告提出“提高城市規劃、建設、治理水平”，本次專欄圍繞統籌并實現存量地區的城市規劃建設管理一體化、提升治理水平，邀請的城市對存量更新地區開展深入地規劃研究，納入法定規劃體系，依據控制性詳細規劃依法行政，在推動城市內涵提升式發展方面進行了有益探索，發揮了國土空間規劃的引領作用，可供其他地區推進城市更新工作、建立規劃統籌機制借鑒學習。
經過40年的高速發展，深圳面臨資源環境緊約束的困境，較早在存量用地規劃建設方面進行了全面、深入地探索。深圳始終堅持國土空間規劃引領，將城市更新納入法定規劃體系，結合存量用地開發特點，以政府統籌、規劃引領、公益優先、市場運作為原則，堅持“留改拆”并舉，通過綜合整治和拆除重建兩種模式推進城市更新工作，構建了以實施為導向的城市更新制度，及總體層面落實國土空間總體規劃的市區級城市更新專項規劃、微觀層面銜接落實國土空間詳細規劃的城市更新單元規劃的整體框架，形成了城市更新深圳模式。主要創新做法包括：
圖1：深圳市國土空間規劃與城市更新規劃體系示意圖
一
建章立制，保障更新規范公平
2008年底，深圳緊緊抓住部省共建節約集約示范省的契機，在廣東省“三舊”改造政策的指引下，于2009年出臺了《深圳市城市更新辦法》，率先提出“城市更新”概念，并以此為核心全面建立了城市更新工作的機制架構，明確城市更新單元規劃是管理城市更新活動的基本依據，開始系統謀劃全面推進城市更新。2020年，在總結多年的制度設計和法治實踐基礎上，深圳立足改革創新、法治示范，率先頒布《深圳經濟特區城市更新條例》（以下簡稱《更新條例》），構建了以《更新條例》為統領，以城市更新辦法及其實施細則為核心的特區法規、政府規章、技術規范和操作指引四位一體的政策體系，為社會提供了相對完備的政策工具箱，為規劃的有效實施提供制度保障。在《更新條例》中，進一步明確了城市更新專項規劃與國土空間規劃的關系，強調市城市更新部門應當按照全市國土空間總體規劃組織編制全市城市更新專項規劃及開展相關工作，并將城市更新單元規劃納入法定規劃體系，明確經批準后的城市更新單元規劃視為已完成法定圖則相應內容的修改或者編制。
圖2：深圳城市更新政策體系圖
二
規劃引領，推動城市有序更新
《深圳市國土空間總體規劃（2021—2035年）》提出“嚴控增量、優化存量、激活流量，實現國土空間提質增效”的國土空間集約發展目標，在總體規劃編制中開展了城市更新專題研究，以品質提升為價值導向，提出加強城市更新等多種再開發手段的有機銜接與綜合運用，明確全面改造、微改造、混合改造等不同改造方式片區，鼓勵綠色有機更新，確定至2035年的存量低效用地再開發規模與有機更新規模；劃定再開發重點片區，制定各片區再開發目標和指引，推動整體連片再開發；從民生服務、產業轉型升級、基礎設施支撐等方面分別提出存量低效用地再開發策略與要求。
以國土空間規劃為引領，深圳編制了市、區級城市更新專項規劃，落實、細化市級總體規劃的更新策略目標與空間管控，全面對接城中村綜合整治、住房保障、產業空間保障、歷史風貌區保護等專項工作，市區聯動劃定分區管控范圍，明確五年期的城市更新目標、策略、結構、規模、時序等主要內容，實現縱向傳導。
圖3：深圳市城市更新和土地整備“十四五”規劃-分區指引圖
三
單元管控，綜合平衡更新實施
深圳城市更新突破了以單一宗地為改造對象的傳統做法，以城市更新單元作為城市更新實施的基本單位，創新建立了城市更新單元規劃管理制度。在深圳詳細規劃制度改革中，法定規劃體系中的的詳細規劃分成法定圖則和規劃實施方案兩個層次，城市更新單元規劃便屬于規劃實施方案這一層次，是以地塊為規劃對象，編制深度類似于修建性詳細規劃，在符合法定圖則的剛性管控要求下，可在更新單元范圍內綜合平衡其建筑增量、道路布局、公共服務與交通市政基礎設施位置等，平衡用地權益，指導地塊開發建設，城市更新單元規劃經批準后作為后續行政許可的依據。
深圳城市更新單元規劃堅持市場運作、保障公益優先，相關權利主體深度參與，成為協調多元利益的平臺，具有鮮明的“協商式”特點，可實施性強。
一是堅持公益優先。首先城市更新單元規劃嚴格落實法定圖則的規劃功能和公益性設施等剛性管控要求，維護法定圖則的權威性和科學性，遵循片區發展目標與規律。其次通過各項政策規定無償移交公益性用地、配建政策性用房、配建公共配套設施等，政策性用房和公共配套設施均由實施主體進行建設，建成后產權移交政府。最后在公共利益落地上，結合更新實施分期和驗收建立了實施監管機制，確保完整履行各分期承諾的各項責任，方可辦理后續手續。
二是堅持利益平衡。以用地權益為核心，構建利益平衡機制。一方面針對深圳復雜的土地歷史遺留問題，強調以產權核查與歷史用地處置為重要基礎劃定城市更新單元范圍，充分發揮單元規劃對零散用地的整合作用，如零星用地納入、騰挪，國有未出讓用地清退等，以保障用地布局規劃的有效落實。另一方面在開發規模核算中充分體現“同地同權”和“獎勵貢獻”原則，結合更新中土地移交、公共空間、公共設施等特點，制定了“基礎容積、轉移容積、獎勵容積”的容積率測算規則，實現單元利益平衡。
圖4：更新前后的產權用地整理變化
三是堅持保護優先。堅持保護歷史文化，要求所有城市更新單元規劃編制過程中，需要摸底、核查、確認是否涉及歷史風貌區和歷史建筑調查對象或具有保護價值的歷史文化資源，以及古樹名木及古樹后續資源等各類保護對象。經確認涉及的，需要開展現場核實、價值評估、專家論證等工作，按相關評估標準和技術規定開展專題研究，通過專家評審及相關主管部門聯合審查，作為下一步工作開展的依據。
圖5：深圳市南頭古城綜合整治試點項目更新后現狀照片
（第七屆深港城市\建筑雙城雙年展主展場深圳南頭古城）
圖6：羅湖區金威啤酒廠城市更新單元更新后現狀照片
（第九屆深港城市\建筑雙城雙年展主展場深圳粵海城·金啤坊）
四是堅持多專業融合。隨著單元規劃編審的探索深入，深圳構建了一套多學科交叉的開放式、菜單式技術框架。鼓勵多專業團隊協同合作，開展多專項或專題研究既體現了規劃精細化管控要求，也是應對城市更新單元復雜性，確保規劃合理性的支撐。深圳十分重視更新項目的設計品質，強調單元規劃城市設計對下一階段建筑設計的指導性，并要求建筑方案設計編制城市設計銜接專篇，位于城市重點地區、重要節點的更新單元，還須采用設計優先制度，且鼓勵非重點地區、重要節點的更新單元參照執行。
圖7：深圳拆除重建類城市更新規劃專題內容范例
五是堅持實施導向。銜接后續行政審批要求，剛彈性管控結合保障實施。剛性管控方面，單元規劃明確了開發建設用地范圍、用地功能、開發強度、公共利益用地、公共設施和開發時序等內容。彈性引導上，針對管理文件未規定的內容，應當以技術文件作為后續行政許可和建筑方案設計的重要技術參考依據。
圖8：深圳拆除重建類城市更新單元規劃中管理文件附圖范例
結語
經過多年的探索實踐，深圳城市更新在國土空間規劃的統籌和引領下，傳導落實上層次法定規劃目標，建立了與國土空間規劃體系相對應的總體、微觀兩層次城市更新規劃，指導城市更新實現了從個別項目開發到規模系統推動、從小片區更新到大片區統籌、從局部探索試點到規范高效運作的跨越式發展，已成為深圳優化城市功能結構、完善公共配套設施、提高城市綜合服務水平的重要手段之一，在保障各類建設用地供給，持續改善城市環境品質，促進產業轉型升級等方面發揮了重要作用，取得了較為顯著的成效。深圳城市更新作為全國存量空間發展的先鋒經驗，未來將繼續努力為全國打造高質量發展、空間集約化利用、存量更新治理的新樣板。
